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浙江推动产业转型升级的做法及对我省的启示
稿源:河北省哲学社会科学规划办公室   时间:2015-05-15 09:15:54

 

    浙江省与河北省都是沿海省份,在国内外经济形势出现较大变化的形势下,经济发展同样受到巨大挑战。如何再创经济发展的新优势,浙江正在以新的实践探索产业转型的新路径,在以改革创新推动产业转型升级方面取得了突破,对于加快我省产业转型升级的进程有重要启示作用,值得我们学习借鉴。

一、浙江产业转型升级的主要做法

(一)以“四换三名”战略推动产业转型升级。浙江经济发展水平位于全国前列,与近几年主动调整转型密切相关。浙江在产业转型升级方面抓得实、推进速度快。浙江省委在贯彻党的十八届三中全会精神的决定中,提出了四换三名战略,就是加快腾笼换鸟、机器换人、空间换地、电商换市的步伐,大力培育名企、名品、名家。腾笼换鸟,就是集中力量扶持高科技、高附加值的产业和产品,淘汰高能耗、高排放、低产出的产业和企业,出台了投资负面清单一方面严格执行国家产业政策和产业结构调整指导目录,坚决淘汰落后产能另一方面,全面推进产品换代,换鸟提质。以培育科技型初创企业、成长型中小企业、高新技术企业为目标,抓好孵鸟育鸟机器换人,就是通过技术改造和设备更新,实现减员增效,适应高端制造业发展,优化劳动力结构空间换地,就是集约用地,提高土地资源利用效益,以亩产论英雄作为产业结构调整的重要风向标电商换市,就是要大力发展电子商务,实现商业模式的创新和提升实现有形市场大省向无形市场大省转变。三名就是培育名企名品名家,就是要加快培育一批知名企业、知名品牌和知名企业家,打造行业龙头,形成以大企业为主体、大中小企业协作配套的产业组织架构,其本质是产业组织创新。四换三名工程,涵盖了产业创新、科技创新、管理创新、要素利用方式创新、商业模式创新、组织创新等,是实施创新驱动战略的一个主要抓手,是推动经济转型升级的一套重要组合拳四换三名战略实施的目的在于,以高端替换低端、智能替换人工、集约替换粗放、新型替换传统,进一步增强产业竞争力、劳动生产力、土地配置力和市场开拓力,以新的体制机制和新的增长方式提升浙江的产业竞争力。

(二)建立促进产业转型升级的具体调控制度。一是对产业结构调整的重点环节进行调控。浙江在平湖市进行了试点。为解决土地资源紧缺、高新技术企业不多、加速淘汰过剩产能等问题,全面考虑产业准入、发展升级、落后产能退出等产业结构调整的重点环节,平湖市对域内工业进行全面“体检”,实行“综合绩效评估”,按照单位面积产出、单位能耗增加值、全员劳动生产率、COD排放等指标分行业评估,将企业划分为A(鼓励发展类)、B(自我提升类)、C(帮扶改造类)、D(低效落后类)四大类,按照绩效评价对企业进行分类管理。与此对应,资源要素价格也分成不同等级,凸显差别化:A类企业可享受最优厚的政策;反之,D类企业将支付更高的发展成本。并且,若连续三年被评为D类,将被列入当年的企业淘汰名单。2013年,关停12家企业,淘汰电镀、造纸、化工等落后产能,全年挖潜盘活工业建设用地1928.95亩。通过“腾笼换鸟”,2013年平湖成功引进世界500强企业项目4个,1亿美元以上项目1个,行业龙头企业项目1个。至此,世界500强企业在平湖投资项目达到19个。二是建立省、市、县不同层级的产业资源和生态发展约束机制。在省级层面,强化以生态环保为约束性指标的地方政府考核办法,建立以治水、治气为核心的产业生态评价体系。将生态环保考核作为产业结构调整的硬约束,作为推动产业转型升级的重要举措。市、县一级建立产业生态发展倒逼机制。设定行业生态标准门槛,采取能源资源限量供应等措施,倒逼企业实行节能减排。用地上,研究退、腾低效用地再开发的具体办法;用电上,建立以万元增加值能耗为基础的阶梯式电价制度;用水上,建立以万元增加值用水量为基础的阶梯式水价制度,出台企业定额用水和用水价格的管理办法;排污费收取上,建立以污染物排放量和浓度为基础的双因素排污收费制度。

    (三)以资源要素配置的市场化改革推动产业转型升级。资源要素配置的市场化改革是促进产业转型升级的有效手段。在这方面浙江海宁的经验可以借鉴。20139月,浙江省政府批准在海宁市进行要素市场化改革试点。一是以企业“亩产质量和效益论英雄”。对规模以上工业设置6个指标、规模以下工业设置2个指标,进行分类排队综合测评。亩产效益综合评价结果是一个动态数据,每年评一次。在一段时间内企业用地效益明显提升,各类指标达到相应类别的,经企业申请和部门确认后,可及时调整企业对应类别及差别化政策。二是制定资源要素差别化配置“游戏规则”。对工业企业按用地效益进行打分,分出重点扶持和鼓励类、整治提升类、落后淘汰类。根据不同类企业差别化减免城镇土地使用税等等。

    (四)以开发区的管理模式创新带动产业转型升级。一是“四区合一”——开发区整合改革的自我革命。开发区管理模式创新的典型是衢州市。衢州的开发区管理模式创新首先从多区整合开始。为改变域内各类产业园区多而散、实力不强、同质化竞争、开发空间缩小等问题,衢州进行了“四区合一”整合改革,将衢州绿色产业集聚区、国家级衢州经济技术开发区、衢州高新技术产业园区、衢州综合物流园区归并为“一个平台、一张蓝图、一套班子、多块牌子”,在全省率先实现区域内各类园区的整合运行。通过开发区空间整合,实现开发区数量减少、面积扩大,不仅可以抑制开发区招商引资的过度竞争,还可以引导开发区“腾笼换鸟”产业布局再调整。“四区合一”的直接变化是机构精简人员优化。整合后主体从4个减为1个,内设职能机构从30个精简到14个。改革的成效从统计数字的变化看得非常明显,2013年衢州开发区在全省21家国家级开发区综合实力考核中,位列第三,比2012年整合前前移了15位。二是“大部制”、“公司化”——开发区管理模式创新。衢州开发区以“精简机构、提高效率、打破身份、激发活力”为目标,按照“综合性、大部制、扁平化”的要求,全面推行“身份档案制、岗位工资制、全员聘任制、运行公司制”模式,大部制改革提高了办事效率,打破人员身份,实行企业化管理,激活了运行机制。搞活分配机制,进行项目化考核,增强了改革动力。将企业竞争机制和企业经营管理的有益方法引入开发区管理和运营模式。同时,开发区加大了行政审批制度改革,除“负面清单”外的事项一律实行零审批,使管委会真正实现相对独立、封闭运行。衢州开发区找到了“二次创业”的突破口和关键点,开发区成为全市办事效率最高、工作推进最快的地方。

    二、浙江推动产业转型升级的鲜明特点

    (一)体制机制上创新——破解了产业转型升级的难题。推动产业转型升级关键在于调控手段和办法的有效性。一般的做法是要么下发文件,以文件来指导企业转型升级,这样的做法由于与企业本身发展实际联系不紧密收效甚微。要么就是直接插手干预,其结果也适得其反。浙江从产业转型升级的体制创新入手,成功地运用差别化的产业政策进行引导,制定土地、水、电、排污等差别化或阶梯式价格机制,对工业投资项目准入标准动态调整抓好增量环节优化建立宽进严管的投资项目准入机制破解了抓不到大项目、好项目、优质项目的难题。态度鲜明地扶持龙头骨干企业,推动落后产能整治淘汰进程,破解落后产能退出难、退出慢、成本高的难题。逐步形成资源要素高效利用、生态环境不断改善、产业结构持续优化的体制机制,抓住了产业转型升级的关键。  

(二)重点集聚区求变——抓住了产业转型升级的关键。开发区是现代生产要素的聚集地、产业发展的引领区、经济转型的示范区。浙江高度重视通过管理模式创新,增强开发区的活力,充分发挥其对经济发展的支撑作用、产业转型升级的引领作用。衢州是浙江开发区十大改革样本之一,在管理模式创新方面的做法值得我省学习借鉴。衢州开发区的巨变主要是通过“大部制”和“公司化”改革,将竞争机制和公司化经营引入开发区管理,以市场化改革作为开发区实现“二次创业”的主要目标,实现了开发区从行政性政策优惠向投资综合环境优化转变,成为聚集创新资源、集约集群发展的新高地。

    (三)“两只手”协同互动——扭住了产业转型升级的核心。浙江的产业转型升级之所以取得明显成效,一个重要经验就是将市场和政府“两只手”协调配合。正如浙江省省长李强所讲,在转型升级中,高新产业的发展也好,传统产业的改造升级也好,最回避不了的就是政府有形之手和市场无形之手结合的问题,政府要干的和企业要干的怎么高度合拍,达到和谐共振,把转型升级力量放到最大,见效就会比较快。海宁和平湖的经验,就是市场和政府“两只手”协调融合的典型,其做法的主要特点就是政府制定规则市场配置要素。按照海宁市决策层的说法,要素的科学配置,市场之手缺不得,政府之手也松不得。只有两只各负其责、各司其职,资源要素才能真正实现高效配、优质配、公平配。政府做的主要工作是制定标准,制定企业分类标准和准入标准。再就是引导产业优化布局和把好区域生态考核关。政府退出运动员角色,当好裁判员,通过政策的倒逼,督促企业自查问题、自我整治、自我提高,始终保持健康活力和市场竞争力。此外,海宁和平湖还大力度推行政府审批制度改革,优化了市场环境。所有的举措都指向一个目标:让改革为企业松绑,让改革激活市场。

    三、浙江经验启示及对我省产业转型升级的建议

    启示之一:把转型升级的办法细化到企业和产业,才能确保收到实效。浙江“四换三名”战略和典型县市推动产业转型升级的实践,给我们最大的启示是:转型升级就一定要把实际问题细化、具体化笼而统之,切入不到企业、产业实际,就不会有明显效果

建议我省在重点市、县进行“腾笼换鸟”试点。在新建项目准入、现有企业发展、落后产能淘汰三个环节上,制定具体的调控办法,强化生态环保考核对资源型产业发展的硬约束,提高政府对产业管理调控的精准度,确保产业转型取得实质性效果。目前,我省各地土地短缺与土地利用效益低下并存的状况也较普遍,按照“腾笼换鸟”的思路,把那些土地产出率低、环保水平低的“麻雀”换成产出效益和环保效益双高的“金丝雀”,不失为产业转型升级的可行路径。

    启示之二:加快重点产业集聚区管理模式创新,才能真正强化转型升级的牵引力。我省与浙江相比,第一梯队——国家级开发区不仅数量少,发展水平也低很多。我省一些位于中心城市、全国第一批的国家级高新区,发展模式僵化、财政供养人员众多、服务水平较低,连开发区发展应具备的基本条件“六通一平”都没有完成。沿海的开发区管理体制不顺问题更加突出,直接影响了沿海增长极的形成。

建议借鉴浙江衢州经验,在中心城市的国家级高新区和沿海产业集聚区进行管理模式改革试验。从产业集聚区管理模式创新入手,精简机构、提高效率、打破身份、激发活力,把“大部制”和“市场化”作为开发区的改革路线图,把开发区打造成为投资综合环境优化、体制机制灵活、特色突出、引领全省产业转型升级的高地。

    启示之三:市场和政府“两只手”协调互动,才能有效破解转型升级的难题。借鉴浙江经验,将市场和政府“无形”和“有形”之手协同配合,特别是要明确政府作为的边界在哪里。按照浙江的做法,政府就是要制定产业准入标准和退出机制,实现“有为之手”在尊重市场经济规律前提下对要素配置施加作用。平湖的“综合绩效评估”和海宁的“亩产质量和效益论英雄”,都是一种退出机制的设计,这正是政府作为“裁判员”要发挥作用的边界。

    建议建立企业综合绩效评估制度,配套建立差别化的土地审批、阶梯水电价、排污权和用能预算化管理等政策,倒逼过剩产能退出,促进高新技术企业进入。政府除了做好“裁判员”外,“有形之手”还必须做好监管和服务。目前,我省在产业结构调整方面遇到的两大难题:一是过剩企业退出难,二是战略新兴产业培育难。破解这两大难题的有效办法就是市场和政府“两只手”协调互动。我省要完成淘汰过剩产能的硬任务,必须要探索发挥“两只手”的协同作用。

 

  本文系第339期《省社科基金项目成果专报》,2014年7月30日编发。作者:李岚。

 

责任编辑:刘修言
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