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当前政策环境下河北农民对土地流转的认知与期望——基于省内2280份问卷的研究报告

稿源: 河北省哲学社会科学规划办公室 时间: 2015-04-10 19:20:45

 

党的十八届三中全会对推进土地制度改革做出了原则性规定。中央农村工作会议和中央城镇化工作会议系统地阐述了深化农村改革的思路,政策的变化必将带来中国农村生产关系的改革。2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革 加快推进农业现代化的若干意见》指出:“在落实农村土地集体所有权的基础上,稳定农户承包权、放活土地经营权”。国家在政策层面明确了农村土地流转的方向和实施策略。在此政策环境下,河北农民对土地流转的理解如何?期望是什么?他们有何疑虑以及遇到的问题又是什么?带着这些疑问,课题组立足农民视角,对分布11个地市的2280位农民进行了访谈和问卷调查,归纳出农民对农村土地流转的理解和认识,并提出了加快推进我省农村土地流转工作的对策和建议。 

     一、我省农村土地流转基本情况调查

(一)农民对土地流转政策的认知情况

    从11地市的调查结果来看,41.4%的受访者基本了解土地承包权和经营使用权分离问题,有64.70%的受访者听说过《农村土地承包法》。多数受访者明确表示“政府或村干部不经农民同意不能将其承包地流转出去”,表明农民对承包经营权稳定性的信心,这是进行农村土地流转和投资的重要保证和前提。53%的受访者愿意将土地流转出去,实现农地集中经营,其中32.1%的受访者认为土地流转出去后收入会比现在高。但仍有近半数的受访者持不愿意转出或持无所谓的态度。

受访者不愿参加土地流转的原因:一是保障口粮需要,这一比例高达34.4%;二是怕流转后失去土地权益,这一比例为25.6%;三是土地是家庭主要经济来源,这一比例为23.10%;四是找不到流转对象或价格不满意,这一比例为16.20%(见表1)。

表1   土地流转愿意与否的原因对比分析

愿意流转土地的原因

不愿意流转土地的原因

自己种成本高、辛苦、收入低

44.50%

保障口粮需要

34.40%

流转收入高,很划算

32.10%

没有其他(非农)就业渠道

21.10%

外出打工,没空打理

33.40%

承包土地是家庭主要经济来源

23.10%

镇、村非农建设项目的需要

19.20%

怕流转后失去土地权益

25.60%

没有其他原因,就是不愿耕地

8.70%

想转出去,但没人愿意或出价太低

16.20%

跟随别人做法

7.60%

担心转出去,自己想种时难收回

14.70%

其他

3.20%

其他

2.80%

调查显示,受访者家庭收入来源主要有四种:打工收入、经商收入、种植收入、养殖收入。以打工收入为主要经济来源的受访者更倾向于土地流转(见表2)。

表2   家庭收入来源与土地流转意愿情况

家庭主要收入来源

是否愿意流转

合计

愿意

不愿意

无所谓

打工收入

24.10%

9.10%

4.20%

37.40%

经商收入

9.90%

8.20%

3.30%

21.40%

种植收入

16.80%

14.00%

4.60%

35.40%

养殖收入

2.60%

2.00%

1.20%

5.80%

合   计

53.40%

33.30%

13.30%

100.00%

受访者的受教育程度与土地流转意识和行为直接相关。初中毕业的受访者愿意进行土地流转的比例为17.1%,小学及以下毕业的受访者所占比例分别为12%和8%。呈现受教育程度越高的农民,其参与土地流转的欲望渐强的趋势。

(二)关于土地流转方式和渠道的认知

    调查显示,当了解对“土地流转市场或土地流转中介”的认知时,只有22%的受访者知道通过中介机构进行流转,而其余78%的受访者不清楚有土地流转市场或土地流转中介等渠道。

目前,受访者参与土地流转的主要方式有四种:农民自发转让占22%;通过市场转让占26.2%;村委会转包占34.4%;转入者主动上门洽谈占17.1%(见图1)。调研显示,村委会主导的土地流转方式是农民最信任方式,而转入者主动上门洽谈的占比远低于其他方式,说明农户对于这种流转方式信任度不高。

图1: 河北省土地流转方式基本情况

在流转过程中,受访者在选择承包人时,选择亲戚、同村人、村集体的占48%,选择专业大户和专业合作社的占26.6%,说明受访者群体中,土地流转以零星流转为主,大规模流转现象较少。

(三)关于土地流转过程中权益保护的认知

据调查,目前土地流转过程中多数缺乏正式合同,土地流转过程的规范化程度较低,因此出现了担心转出后难以收回和没人愿意承包的状况。74.1%的受访者认为有必要签订土地承包合同,发放土地承包证书(见图2)。

 

图2 土地流转过程的规范性、必要性认知情况

土地流转程序直接影响农地流转的效率和农民的权益。调查显示,在村集体决策土地流转中,只有15%的受访者参与了村干部组织的村民表决,但表决结果看,73.56%的受访者同意将土地流转给包地大户或工商企业。这说明流转和决策程序公正透明、可以有效保护农民的权益,并在规范合同的约束下,实现土地转出转入双方共赢。

在土地流转过程中发生纠纷时,受访者选择通过村委会或乡政府解决的比例最高(见图3),这表明在解决土地流转纠纷中,农民最信任的还是政府或村委会等公信力强的部门。

 

图3 :土地流转中的纠纷解决方式选择状况

二、我省农村土地流转中存在问题及障碍的调查分析

(一)土地流转政策宣传力度不够

调查结果显示,农民对土地承包权和经营权分离的理解模糊,有22.8%的受访者不同意两权分离;24.4%的受受访者不知道这种政策;11.3%的受访者不清楚两种权利的内涵及区别。本调查数据表明关于土地流转的相关政策宣传不到位,致使农户对承包权和经营使用权可以分离理解不透彻,这是我省土地流转发展缓慢的原因之一。

(二)农民对土地流转方式的认识模糊,流转对象选择单一

调查显示,近50%的受访者在流转方式选择上倾向于租赁或代耕,仅有13.9%的受访者选择土地入股。在流转对象选择上,34.4%的受访农民选择依靠村委会流转,22%的受访者选择与同村人、亲戚等对象进行流转。现状说明,流转方式和流转对象的选择,直接影响到流转规模及流转效果乃至土地的规模化经营水平

(三)农民对土地流转“市场化”缺乏信心

访谈得知,受访者对自己土地权益和三权认识模糊,在已有的流转中,由于存在双方不签订协议、合同格式不规范、内容不具体、双方责任不明确等问题,导致流出土地的农户权益失去保障。土地流转行为的不规范导致农民对土地流转市场的信心不足。

(四)流转期限偏短,不利于土地长期规模化经营

从调查结果看,目前农村土地流转的期限大多数为短期。土地转包期限为5-10年以上的比例最大,达到49.8%,转包期限超过10年以上的很少,仅为13.5%。造成期限偏短的主要原因:一是规范的土地交易有形市场缺失,流转双方对土地价格的预期不稳,土地权益缺乏持续动态的保证。二是转入者短期行为,投机现象严重,转出者担心过度掠夺经营,影响农业的可持续发展。

(五)农村土地流转实施方案及相关政策保障缺失

调查了解到,政府层面对农村土地流转工作重视不够。农村土地流转工作缺乏系统的推进方案和具体措施,尚未形成市场化运作机制,缺乏规范统一的土地交易有形市场。正是一系列的缺失,造成农民无从掌握土地流转主体的供需情况,使得农村土地流转普遍处于无序状态。同时,土地流转后的管理和监督主体缺位,是构成多数土地流转纠纷无人受理或得不到及时有效解决的主要原因。 

    三、进一步推进我省农村土地流转的对策建议

为进一步促进我省农村土地流转,政府相关部门需要在提升土地转出转入主体意愿的基础上,构建土地流转运营机制和系列配套措施,加强对农村土地流转的引导、指导和支持。

(一)加大土地流转政策宣传力度

省级主管部门编写农村土地流转政策法规解读资料,以村为单位,村委会负责宣传解读,让农户充分了解土地流转权益、流转方式及流转效应。适当组织观摩活动,以剖析青县蔬菜合作组织等先进典型事例的形式,进行现场宣传解读,使农民实际看到土地流转能实现促进农业发展和增加农户收入的“双赢” 。

(二)明晰流转权利,加快确权登记颁证

    中央明确提出加快农村集体土地确权登记颁证工作,建立“产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理”的农村集体土地产权制度。土地流转的关键在于合理界定农村土地权属权益,完善产权制度,使农村土地占有、使用、收益、处置权都逐步做到有法可依。在具体实践中一是应切实加快农村土地确权登记颁证工作进程,让农民拿上确权证,吃上“定心丸;二是加强土地权属争议调处,建立争议调处案例库;三是强化证书应用,实行凭证管地用地制度。

(三)尽快制定土地流转政策的实施细则

通过出台土地流转实施细则,明确流转合同的签订、变更、解除以及无效合同认定的细则和程序;建立流转档案管理制度和监督体系;完善以协商、调节、仲裁、诉讼为主要方式的多元纠纷解决机制,及时有效解决农村土地流转纠纷;强化土地流转合同执行,建立土地流转退出机制,使土地“转地进、退地出”,更大程度上保护农民的权益。 

(四)完善土地流转有形市场和合同执行服务体系

加快健全土地经营权流转有形市场,按照“流转形式多样化、运作方式市场化、实施程序合法化、流转合同规范化”的要求,不断规范土地流转程序,加强土地流转服务网络建设。在县一级建立“土地流转信息库”;在乡镇成立“土地流转服务中心”,开展土地流转供求登记、信息发布、土地评估、政策咨询等服务工作;在村一级成立“土地流转合作社”,接收农户申请托管的土地,由合作社进行规模种植或通过县乡调剂和网上招租等形式,解决“我想转包,谁要”和“我想承包,谁有”的土地使用供求矛盾和土地撂荒问题,使土地流转进入有序的市场化轨道。

(五)探索构建土地流转信托机制

探索构建我省土地流转信托机制,加大土地流转金融支持,培育和壮大流转主体,促进土地流转形成规模化经营。通过信托机制使农村集体组织或农户个人将合法拥有、或具有处置权限的土地使用权作为信托财产,委托给信托机构,实现农地保值增值,使农民定期获得稳定的信托收益,使土地流入主体获得融资新渠道,加速实现我省农业向现代农业转型。      

 

本文系《省社科基金项目成果专报》第335期,2014年7月7日编印。                    项目负责人:王余丁

 

责任编辑:李智渊